強(qiáng)化“政策性”定位 不得“商業(yè)化”轉(zhuǎn)身

【熱點(diǎn)觀察】三大政策性銀行要強(qiáng)化政策性金融工具作用

● 國(guó)開(kāi)行也得堅(jiān)持商業(yè)化的效率原則

● 進(jìn)出口銀行要發(fā)揮實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略中的主要功能

● 農(nóng)發(fā)行需堅(jiān)持為國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)公司和食品生產(chǎn)商提供融資

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所研究員 易憲容

中國(guó)政府網(wǎng)4月12日公布，國(guó)務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)銀行的改革方案。批復(fù)文件顯示，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行“要堅(jiān)持開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)定位”；中國(guó)進(jìn)出口銀行改革“要強(qiáng)化政策性職能定位”；中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革“要堅(jiān)持以政策性業(yè)務(wù)為主體”。

雖然該改革方案還缺乏細(xì)節(jié)內(nèi)容，但其宗旨就在于扭轉(zhuǎn)這三家政策性銀行中至少兩家日益商業(yè)化的傾向，重新定位及強(qiáng)化這些政策性銀行在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的作用。

當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，重新定位三大國(guó)家政策性銀行的功能，讓這些銀行發(fā)揮獨(dú)特的作用，既可對(duì)商業(yè)銀行通常缺乏吸引力的項(xiàng)目提供低成本貸款，保證這些項(xiàng)目及產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也可彌補(bǔ)政府宏觀政策融資達(dá)不到的地方與行業(yè)的不足，以此來(lái)促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。

政策性銀行既有功能在減弱

國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三家政策在銀行都是1994年組建的，當(dāng)時(shí)也是中國(guó)金融體制改革的起步時(shí)期，政府希望組建三家政策性銀行來(lái)承擔(dān)政府的一些政策性融資業(yè)務(wù)，以此來(lái)推動(dòng)當(dāng)時(shí)的金融改革。從1984年中國(guó)成立第一家商業(yè)銀行以來(lái)，中國(guó)的銀行業(yè)根本就沒(méi)有走出政府對(duì)銀行業(yè)主導(dǎo)與管制的窠臼。當(dāng)時(shí)的幾大國(guó)有銀行（如中農(nóng)工建）事實(shí)上還在承擔(dān)許多由政府所指令的政策性業(yè)務(wù)，在轉(zhuǎn)制以后，幾家國(guó)有銀行就必須去除這種政策性業(yè)務(wù)，建立起全新的商業(yè)銀行體系。

而建立相應(yīng)的政策性銀行，就是要把這些政策性業(yè)務(wù)分離出來(lái)讓政策性銀行來(lái)承擔(dān)，這樣既有利于國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行改革順利推進(jìn)，也能夠保證國(guó)家宏觀調(diào)控政策有效執(zhí)行。

根據(jù)當(dāng)時(shí)組建三大政策性銀行的功能定位，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的政策性業(yè)務(wù)主要放在支持國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，促進(jìn)投融資體制改革，積極開(kāi)展金融創(chuàng)新和金融合作，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而中國(guó)進(jìn)出口銀行的主要職責(zé)是貫徹執(zhí)行國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、外經(jīng)貿(mào)政策、金融政策和外交政策，為擴(kuò)大中國(guó)機(jī)電產(chǎn)品、成套設(shè)備和高新技術(shù)產(chǎn)品出口，推動(dòng)有比較優(yōu)勢(shì)的企業(yè)開(kāi)展對(duì)外承包工程和境外投資，促進(jìn)對(duì)外關(guān)系發(fā)展和國(guó)際經(jīng)貿(mào)合作，提供政策性金融支持。中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行主要職責(zé)是以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，籌集資金，承擔(dān)國(guó)家規(guī)定的農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)，代理財(cái)政支農(nóng)資金的撥付，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。也就是說(shuō)，當(dāng)時(shí)國(guó)家三大政策性銀行主要分別在城市、農(nóng)村、進(jìn)出口貿(mào)易上給相應(yīng)的融資活動(dòng)提供政府的政策性服務(wù)，以幫助這些基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、弱勢(shì)行業(yè)能夠得以持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

20多年來(lái)，這三家國(guó)家政策性銀行在既有功能定位的基礎(chǔ)上，在各自的政策性業(yè)務(wù)領(lǐng)域里都取得了相應(yīng)的成績(jī)，也走上了各自的發(fā)展之道路。不過(guò)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革不斷地發(fā)展與深化，市場(chǎng)在資源配置中所起到的作用越來(lái)越大，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的參與、調(diào)控、干預(yù)也在這過(guò)程中逐漸淡化。也就是說(shuō)，隨著國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行的快速崛起，政策性銀行在我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中所起到的作用在逐漸減弱，三大政策性銀行在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中也失去了主導(dǎo)地位。這不僅使得社會(huì)上對(duì)三大政策性存在性產(chǎn)生的質(zhì)疑，也使得三大政策性銀行開(kāi)始具有向商業(yè)化銀行轉(zhuǎn)身的傾向。

在這種情況下，國(guó)家對(duì)三大國(guó)家政策性銀行功能重新定位，就是要重新確定三大國(guó)家政策性銀行存在的必要性，也得明確通過(guò)改革確定三大國(guó)家政策性銀行未來(lái)發(fā)展之方向。

發(fā)揮政策性融資工具作用

這次國(guó)務(wù)院對(duì)于三大國(guó)家政策性銀行改革方案的定位，在口徑上是有差別的。對(duì)于國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行，國(guó)務(wù)院要求堅(jiān)持開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)定位，適應(yīng)市場(chǎng)化、國(guó)際化新形勢(shì)，進(jìn)一步完善開(kāi)發(fā)性金融運(yùn)作模式。也就是說(shuō)，當(dāng)前國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的主要職能不僅在于為國(guó)家重大投資項(xiàng)目提供資金上的支持，也得堅(jiān)持商業(yè)化的效率原則。對(duì)于沒(méi)有效率的大型投資項(xiàng)目，沒(méi)有商業(yè)性的投資項(xiàng)目，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行要采取更為慎重的態(tài)度。

對(duì)于中國(guó)進(jìn)出口銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，則未提市場(chǎng)化要求，而是分別要求“強(qiáng)化政策性職能定位”和“以政策性業(yè)務(wù)為主體”。也就是說(shuō)，對(duì)于這兩家銀行，以往的政策性融資功能還得堅(jiān)持，但是還得改革向前發(fā)展。國(guó)務(wù)院要求這兩家銀行合理界定業(yè)務(wù)范圍，對(duì)政策性業(yè)務(wù)和自營(yíng)性業(yè)務(wù)實(shí)施分賬管理、分類(lèi)核算，明確責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，這有利于政策性銀行的業(yè)務(wù)規(guī)范。

因?yàn)椋瑢?duì)于中國(guó)進(jìn)出口銀行，國(guó)務(wù)院要求該行發(fā)揮在支持外貿(mào)發(fā)展、實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略中的主要功能。為了幫助該行強(qiáng)化政策性銀行的職能，中國(guó)政府最近改組了該行的高級(jí)管理層，任命央行副行長(zhǎng)胡曉煉為該行董事長(zhǎng)。而對(duì)于中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，堅(jiān)持以政策性業(yè)務(wù)為主體，要基本上堅(jiān)持為國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)公司和食品生產(chǎn)商提供融資的職能。

在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的重要關(guān)頭，政府管制下的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式已經(jīng)被打破，新的有效價(jià)格機(jī)制還沒(méi)有完全建立，因此金融市場(chǎng)的資源是無(wú)法完全通過(guò)市場(chǎng)的方式配置到最為需要的地方。比如說(shuō)，當(dāng)前國(guó)內(nèi)銀行金融脫媒嚴(yán)重、影子銀行盛行、民間借貸泛濫，都體現(xiàn)出在貨幣政策最寬松、市場(chǎng)流動(dòng)性最充分的情況下，金融都不會(huì)自動(dòng)流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，特別是不會(huì)自動(dòng)地流向弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)及中小企業(yè)。所以，這些產(chǎn)業(yè)及行業(yè)就需要政府傾向性政策來(lái)幫助。

中國(guó)金融改革越是深入發(fā)展，利率市場(chǎng)化的程度越高，弱勢(shì)企業(yè)或弱勢(shì)行業(yè)越是容易受到忽視。因此，就目前的情況來(lái)看，政府的政策性融資工具仍然具有十分重要的作用。

最近國(guó)家提出了“一帶一路”的重大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，而這個(gè)發(fā)展戰(zhàn)略需要大舉融資，來(lái)修建道路、鐵路、港口、通信網(wǎng)絡(luò)以及其他重大基礎(chǔ)設(shè)施。這既可重振中國(guó)經(jīng)濟(jì)，打造未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的繁榮，也可加強(qiáng)中國(guó)與亞洲其他國(guó)家、非洲、中東、歐洲之間的各種聯(lián)系，從而確立中國(guó)在國(guó)際上的大國(guó)地位。因此，對(duì)于國(guó)家政策性銀行來(lái)說(shuō)，在“一帶一路”這個(gè)國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略中，將起到重要的作用。所以，當(dāng)前國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)家三大政策性銀行重新定位，確立三大國(guó)家銀行在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的角色定位具有十分重要的意義。中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊-經(jīng)濟(jì)網(wǎng)版權(quán)作品，轉(zhuǎn)載時(shí)須注明來(lái)源，違者將被追究法律責(zé)任。