2003年4月28日正式成立銀監(jiān)會，是我國不斷完善金融監(jiān)管體制的重要舉措，標志著我國銀行業(yè)監(jiān)管進入了新的發(fā)展階段。十余年來，在黨中央、國務(wù)院的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，銀監(jiān)會始終堅持風(fēng)險為本的監(jiān)管理念，堅持服務(wù)實體經(jīng)濟的監(jiān)管導(dǎo)向，認真履行為民監(jiān)管職責(zé)，持續(xù)加強科學(xué)審慎監(jiān)管，不斷推進銀行業(yè)改革發(fā)展和監(jiān)管事業(yè)邁上新臺階。

　　我國銀行業(yè)監(jiān)管取得的主要進展

　　自成立以來，銀監(jiān)會緊密圍繞“促進銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運行，維護公眾對銀行業(yè)的信心”的法定監(jiān)管目標，建立健全與我國國情相適應(yīng)的監(jiān)管體系，著力提高監(jiān)管有效性，逐步探索出了具有中國特色的銀行業(yè)監(jiān)管模式。

　　風(fēng)險為本的監(jiān)管理念全面實施。銀監(jiān)會成立后，在總結(jié)國際國內(nèi)監(jiān)管經(jīng)驗和實踐的基礎(chǔ)上，堅持風(fēng)險為本，提出了“管法人、管風(fēng)險、管內(nèi)控和提高透明度”的監(jiān)管理念和良好監(jiān)管標準。針對中國銀行業(yè)以信貸為主的業(yè)務(wù)特征，確立了“準確分類—提足撥備—做實利潤—資本充足”的持續(xù)監(jiān)管路線圖，以此作為規(guī)范監(jiān)管程序、突出監(jiān)管重點、實施審慎監(jiān)管的有力抓手。銀監(jiān)會始終堅持風(fēng)險底線思維，強調(diào)監(jiān)管的一切法規(guī)制度、政策措施和行為指向，都必須立足于防范和化解風(fēng)險，有效識別、計量和控制風(fēng)險。既關(guān)注微觀經(jīng)濟運行和單體機構(gòu)風(fēng)險，又監(jiān)測宏觀形勢變化和銀行業(yè)整體風(fēng)險；既推動銀行業(yè)加強風(fēng)險管理，又注重發(fā)揮逆周期監(jiān)管作用，較好地守住了不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性風(fēng)險的底線。

　　科學(xué)審慎的監(jiān)管框架不斷健全。監(jiān)管政策是實施科學(xué)審慎監(jiān)管的制度基礎(chǔ)。為實現(xiàn)對銀行體系全方位、系統(tǒng)性監(jiān)管，銀監(jiān)會相繼發(fā)布實施了近700項部門規(guī)章，形成了涵蓋各類機構(gòu)、業(yè)務(wù)及公司治理、風(fēng)險管理、資本和流動性監(jiān)管等方面的審慎監(jiān)管法規(guī)體系，以及包括不良資產(chǎn)率、流動性比率、撥備覆蓋率等在內(nèi)的監(jiān)管“工具箱”。近年來，銀監(jiān)會充分吸取本次國際金融危機教訓(xùn)，強化宏觀審慎監(jiān)管理念，加強金融監(jiān)管與宏觀政策的協(xié)調(diào)，進一步完善審慎監(jiān)管政策框架，探索運用逆周期資本、動態(tài)撥備、貸款價值比率等逆周期監(jiān)管工具，增強銀行業(yè)應(yīng)對經(jīng)濟周期性波動和結(jié)構(gòu)性調(diào)整的能力。同時，加強系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管，實施系統(tǒng)重要性附加資本要求，建立監(jiān)管聯(lián)席會議機制，會同境內(nèi)外相關(guān)部門組建系統(tǒng)重要性銀行危機管理工作組，制定恢復(fù)和處置計劃，開展可處置性評估，不斷完善系統(tǒng)重要性銀行處置框架。

　　持續(xù)監(jiān)管的能力不斷提高。首先，堅持服務(wù)實體經(jīng)濟、風(fēng)險為本、社會責(zé)任“三個基本導(dǎo)向”，著力優(yōu)化市場準入第一道防線的作用，推進簡政放權(quán)，強調(diào)科學(xué)、合理設(shè)限，有所為、有所不為。其次，充分利用非現(xiàn)場監(jiān)管信息系統(tǒng)、風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，精準定位風(fēng)險，加強系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)測，提高非現(xiàn)場監(jiān)管水平。同時，不斷完善現(xiàn)場檢查分析系統(tǒng)，提高專項檢查比重，探索通過整合集中等方式組建專業(yè)檢查隊伍，加大檢查處罰問責(zé)力度。進一步規(guī)范現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場監(jiān)管流程，加強監(jiān)管聯(lián)動，提升監(jiān)管專業(yè)性。此外，不斷改進監(jiān)管方式，先后建立監(jiān)管糾正、審慎會談、約見談話、風(fēng)險提示以及監(jiān)管政策后評價等機制，探索運用自下而上和自上而下的壓力測試方法，提升監(jiān)管糾正和整改能力。

　　全方位的監(jiān)管協(xié)作不斷加強。面對近年來跨業(yè)跨市場金融業(yè)務(wù)的快速發(fā)展，銀監(jiān)會及時加強跨業(yè)監(jiān)管合作，推動監(jiān)管協(xié)調(diào)機制建設(shè)，積極參與金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議相關(guān)工作，與其他監(jiān)管機構(gòu)簽訂監(jiān)管合作備忘錄，促進銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)之間的監(jiān)管協(xié)同和信息共享，切實防范交叉性風(fēng)險傳染。銀監(jiān)會與58個國家和地區(qū)的金融監(jiān)管當(dāng)局簽署了雙邊監(jiān)管合作諒解備忘錄或合作協(xié)議，著力強化跨境監(jiān)管協(xié)調(diào)合作。國際貨幣基金組織和世界銀行2009年開展的“金融穩(wěn)定評估”，以及巴塞爾委員會2013年進行的“實施第三版巴塞爾協(xié)議國別評估”，都對中國銀行業(yè)的監(jiān)管制度、監(jiān)管能力和監(jiān)管有效性給予充分肯定和高度認可，認為銀監(jiān)會作為主動和具有前瞻性的監(jiān)管者，對促進中國銀行業(yè)安全穩(wěn)健運行發(fā)揮了重要作用。

　　十余年來，隨著宏觀經(jīng)濟的快速發(fā)展，在持續(xù)有效監(jiān)管的引領(lǐng)下，銀行業(yè)發(fā)展實現(xiàn)歷史性變革，整體面貌發(fā)生了顯著變化。至2013年末，我國銀行業(yè)共有法人機構(gòu)近4000家，境內(nèi)機構(gòu)網(wǎng)點突破20萬個，基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)金融服務(wù)全覆蓋。銀行業(yè)金融機構(gòu)存貸款規(guī)模穩(wěn)步增長，余額分別達107.1萬億元和76.6萬億元；經(jīng)營效益顯著提高，銀行業(yè)資產(chǎn)利潤率從2003年的0.1%上升至2013年的1.2%，資本利潤率從3%上升至18.5%；資產(chǎn)質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)，銀行業(yè)金融機構(gòu)不良貸款余額和比例從2003年末的2.4萬億元和17.8%，持續(xù)下降到2013年末的1.2萬億元和1.5%，大量歷史風(fēng)險得到有效化解；風(fēng)險抵御能力不斷提升，商業(yè)銀行撥備覆蓋率提高到2013年末的282.7%，資本充足率從2003年末的-3.0%上升到2013年末的12.2%，資本質(zhì)量處于國際同業(yè)較高水準。在此過程中，銀行業(yè)服務(wù)實體經(jīng)濟的水平進一步增強，特別是加大對小微企業(yè)、“三農(nóng)”等薄弱環(huán)節(jié)的金融支持。至2013年末，全國用于小微企業(yè)的貸款余額17.8萬億元，同比增長19.3%，比各項貸款平均增速高5.4個百分點；涉農(nóng)貸款（不含票據(jù)融資）余額20.9萬億元，同比增長18.5%，比各項貸款平均增速高4.6個百分點。小微企業(yè)和涉農(nóng)貸款均連續(xù)5年實現(xiàn)“兩個不低于”（貸款增量不低于上年同期水平、貸款增速不低于各項貸款平均增速）。

　　我國銀行業(yè)監(jiān)管實踐的主要經(jīng)驗

　　在深入推進銀行業(yè)改革開放的進程中，銀監(jiān)會通過持續(xù)探索、借鑒和實踐，監(jiān)管能力和有效性不斷提高，逐步形成了一些符合中國銀行業(yè)實際且行之有效的監(jiān)管經(jīng)驗和成果。

　　第一，始終堅持嚴守風(fēng)險底線、服務(wù)實體經(jīng)濟與保護消費者權(quán)益協(xié)調(diào)平衡。法定監(jiān)管目標賦予銀監(jiān)會三大使命：一是守住不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性風(fēng)險的底線，確保銀行業(yè)持續(xù)穩(wěn)健運行；二是推動銀行業(yè)改革發(fā)展，提高服務(wù)實體經(jīng)濟能力和水平；三是督促銀行業(yè)依法合規(guī)經(jīng)營，切實保護消費者合法權(quán)益。十余年來，銀監(jiān)會始終將守底線作為監(jiān)管工作的核心基礎(chǔ)，將推動銀行業(yè)服務(wù)實體經(jīng)濟作為本質(zhì)要求，將保護消費者合法權(quán)益作為各項工作的出發(fā)點和落腳點，根據(jù)形勢變化動態(tài)把握三者之間的協(xié)調(diào)平衡。在成立之初，銀監(jiān)會注重推動銀行業(yè)改革發(fā)展，以壯大實力來加快歷史遺留風(fēng)險的處置和化解；在國際金融危機期間，引導(dǎo)銀行業(yè)合理加大信貸投放，為保增長多做貢獻；在經(jīng)濟企穩(wěn)回升之后，督促銀行業(yè)優(yōu)化信貸投向，有保有壓支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級；在經(jīng)濟下行壓力加大階段，進一步強化風(fēng)險防控，引導(dǎo)銀行加大對重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的投入，實現(xiàn)規(guī)范經(jīng)營、合理定價、公平競爭，切實保護好消費者合法權(quán)益。

　　第二，始終保持監(jiān)管引導(dǎo)與激發(fā)市場活力良性互動。我國銀行業(yè)改革開放之所以取得舉世矚目的成就，一個重要原因就是始終堅持鼓勵金融創(chuàng)新，并在創(chuàng)新中規(guī)范和發(fā)展。在實踐中，銀監(jiān)會十分重視處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在金融資源配置中起決定性作用并更好地發(fā)揮政府作用。致力于簡化審批事項和流程，放權(quán)于市場，黨的十八大以來銀監(jiān)會已清減25%的行政審批事項；積極推進機構(gòu)主體市場化，穩(wěn)步開展民營銀行試點，首批5家試點銀行已有3家批準籌建；鼓勵銀行把握互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展機遇加大創(chuàng)新力度，有序推進信貸資產(chǎn)證券化試點，并積極支持擴大貸款抵質(zhì)押物范圍，開展土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押融資試點。與此同時，密切關(guān)注市場創(chuàng)新發(fā)展中暴露出來的風(fēng)險和問題，及時強化非標準化債權(quán)資產(chǎn)業(yè)務(wù)的監(jiān)管，推動銀行規(guī)范同業(yè)業(yè)務(wù)治理、完善理財業(yè)務(wù)管理體系。

　　第三，始終堅持國際標準與中國國情有機結(jié)合。自成立以來，銀監(jiān)會始終將國際最佳實踐和國際監(jiān)管標準運用于中國實際，堅持以我為主、為我所用。作為金融穩(wěn)定理事會和巴塞爾銀行監(jiān)管委員會的正式成員，積極參與國際金融監(jiān)管改革，派員擔(dān)任國際規(guī)則制定工作組負責(zé)人，不斷提升我國在國際規(guī)則制定中的話語權(quán)和影響力。同時，在做實傳統(tǒng)審慎監(jiān)管工具的基礎(chǔ)上，研究制定適度前瞻、適合國情、與國際接軌的新的資本、杠桿率和流動性監(jiān)管標準，并在多個領(lǐng)域提出了更為審慎的要求，包括更高的核心一級資本和杠桿率標準，適用于所有規(guī)模銀行業(yè)金融機構(gòu)的資本要求，嚴格的合格優(yōu)質(zhì)流動性資產(chǎn)定義等。新監(jiān)管標準的貫徹實施，為防范系統(tǒng)性風(fēng)險、增強銀行體系穩(wěn)健性、推動銀行業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型發(fā)揮了積極作用。

　　第四，始終把控全面監(jiān)管與重點監(jiān)管適度均衡。面對迅速發(fā)展和日益復(fù)雜的銀行體系，如何將有限的監(jiān)管資源科學(xué)分配至各類機構(gòu)和風(fēng)險，是實現(xiàn)有效監(jiān)管的關(guān)鍵。銀監(jiān)會強化了全流程、全方位監(jiān)管。按照“生命周期全覆蓋”原則，針對不同性質(zhì)機構(gòu)，實施市場準入、非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場檢查相互依存的全流程監(jiān)管。按照“風(fēng)險全覆蓋”原則，針對金融創(chuàng)新、信息科技風(fēng)險、消費者保護等重點領(lǐng)域設(shè)立專門功能監(jiān)管部門，實現(xiàn)機構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管的矩陣式管理，深化細化每一類風(fēng)險的監(jiān)管。強化監(jiān)管協(xié)作，切實防范跨業(yè)、跨市場以及外部非正規(guī)金融活動風(fēng)險傳染。與此同時，銀監(jiān)會將監(jiān)管資源集中投向于系統(tǒng)性、區(qū)域性風(fēng)險防范，加強地方政府融資平臺、房地產(chǎn)、產(chǎn)能過剩行業(yè)等重點領(lǐng)域的風(fēng)險監(jiān)管，強調(diào)預(yù)設(shè)防線，分類施策，化解存量風(fēng)險，管住增量風(fēng)險。銀監(jiān)會正在探索推進銀行業(yè)金融機構(gòu)分類監(jiān)管，綜合設(shè)計分類標準，實行有限牌照制度，針對不同類型機構(gòu)實施差別化的監(jiān)管要求。

　　第五，始終注重內(nèi)部控制、外部監(jiān)管與行業(yè)治理協(xié)同配合。在加強外部監(jiān)管的基礎(chǔ)上，銀監(jiān)會強調(diào)銀行業(yè)金融機構(gòu)為風(fēng)險防控第一責(zé)任人，并注重行業(yè)治理的自律作用。這三者系協(xié)同配合、互為補充。在銀行內(nèi)部控制方面，要求強化風(fēng)險自我約束機制建設(shè)，在完善信貸風(fēng)險管控體系的基礎(chǔ)上，推進表內(nèi)外、境內(nèi)外、本外幣和母子公司的集團并表全面風(fēng)險管理，按照實質(zhì)重于形式的原則，建立覆蓋非信貸和表外資產(chǎn)的全口徑分層次的質(zhì)量分類、資本占用和風(fēng)險撥備制度，讓銀行真正承擔(dān)起風(fēng)險管理主體責(zé)任。在提高透明度、強化信息披露的同時，注重發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自律和救助作用，包括推進同業(yè)交易、信貸轉(zhuǎn)讓、理財、信托、租賃等產(chǎn)品信息登記系統(tǒng)，加快小貸公司、金融租賃公司等協(xié)會組織建設(shè)，探索設(shè)立信托穩(wěn)定基金和中小銀行流動性互助基金等等，以構(gòu)筑更為牢固的風(fēng)險屏障。

　　加強和改進我國銀行業(yè)監(jiān)管的發(fā)展方向

　　當(dāng)前世界經(jīng)濟總體上仍處于危機后的修復(fù)階段和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)換階段，我國經(jīng)濟發(fā)展也處于全面深化改革和轉(zhuǎn)型調(diào)整的關(guān)鍵時期，各種金融業(yè)態(tài)正以前所未有的方式發(fā)展融合，銀行業(yè)所面對的市場競爭更為激烈，風(fēng)險特征更為復(fù)雜，客戶需求更為多樣，改革轉(zhuǎn)型的任務(wù)也更為艱巨。面對挑戰(zhàn)和機遇共存的關(guān)鍵階段，我國銀行業(yè)仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期。銀監(jiān)會將始終堅持嚴守風(fēng)險底線、促進經(jīng)濟發(fā)展和保護消費者合法權(quán)益的原則，以改革創(chuàng)新精神加強監(jiān)管治理體系建設(shè)，不斷提高監(jiān)管有效性，推動銀行業(yè)改革發(fā)展和監(jiān)管步入新階段。

　　第一，堅持市場化的改革方向，加快完善金融市場體系。黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出總體部署，標志著我國改革開放事業(yè)進入了新的階段。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，深化改革是銀行業(yè)應(yīng)對復(fù)雜經(jīng)濟形勢和金融風(fēng)險挑戰(zhàn)的必由之路，要求我們必須強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，堅定不移地將各項重要改革舉措推向前進。今后一段時期，完善金融市場體系，核心是推動實現(xiàn)機構(gòu)主體市場化、資金價格市場化、機構(gòu)退出市場化。此外，還要加快實現(xiàn)基礎(chǔ)金融服務(wù)全覆蓋，大力發(fā)展普惠金融。

　　第二，鼓勵規(guī)范化的金融創(chuàng)新，更好服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展。我國金融業(yè)發(fā)展仍處在“新興加轉(zhuǎn)軌”階段，金融監(jiān)管部門必須切實把握金融創(chuàng)新與監(jiān)管的平衡，做到鼓勵與規(guī)范并舉，培育與防險并重。督促銀行業(yè)金融機構(gòu)把握創(chuàng)新四項原則，即要圍繞服務(wù)實體經(jīng)濟這條主線，防止監(jiān)管套利或者金融業(yè)自我循環(huán)；要把依法合規(guī)和穩(wěn)健經(jīng)營意識貫穿到金融創(chuàng)新的全過程；要與自身的風(fēng)險管控能力相匹配，切實承擔(dān)起風(fēng)險管理的主體責(zé)任；要保障金融消費者的合法權(quán)益。同時，不斷提高對金融創(chuàng)新的監(jiān)管效能，簡化行政審批程序；探索動態(tài)監(jiān)管框架，把握好監(jiān)管邊界；關(guān)注金融創(chuàng)新的系統(tǒng)性影響，及早識別和控制風(fēng)險隱患；嚴肅市場紀律，嚴格查處金融創(chuàng)新中的違法違規(guī)行為。

　　第三，建設(shè)現(xiàn)代化的治理體系，增強風(fēng)險管理內(nèi)生動力。“守住不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險底線”是黨中央、國務(wù)院賦予銀監(jiān)會的重要使命。要通過深化銀行業(yè)治理體系改革，特別是銀行業(yè)自身治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)，促進銀行業(yè)金融機構(gòu)增強風(fēng)險管理的內(nèi)生動力。一是推動公司治理體系改革，進一步完善“三會一層”的治理結(jié)構(gòu)和制衡有效、激勵兼容的運行機制，改進績效考評辦法，引導(dǎo)銀行業(yè)金融機構(gòu)樹立正確的發(fā)展觀。二是推動業(yè)務(wù)治理體系改革，適應(yīng)銀行集團化發(fā)展要求，根據(jù)不同業(yè)務(wù)特點，分別實行子公司制、條線事業(yè)部制、專營部門制和分支機構(gòu)制改革。三是推動風(fēng)險治理體系改革，構(gòu)建穩(wěn)健的風(fēng)險偏好框架，建立健全并表和全面風(fēng)險管理體系，培育良好的風(fēng)險文化。四是推動行業(yè)治理體系改革，在鞏固行業(yè)協(xié)會自律機制建設(shè)的基礎(chǔ)上，強化服務(wù)和救助功能。

　　第四，構(gòu)建簡明清晰的監(jiān)管規(guī)則，完善宏觀審慎與微觀審慎有機結(jié)合的監(jiān)管政策框架。隨著金融創(chuàng)新的發(fā)展和金融市場的深化，銀行體系的復(fù)雜性不斷增加，國際銀行監(jiān)管規(guī)則在增強風(fēng)險敏感性的同時也日趨復(fù)雜，在不同國家或地區(qū)、不同銀行之間的可比性不斷下降。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會已經(jīng)成立特別工作組，研究如何平衡監(jiān)管規(guī)則的簡單性、可比性與風(fēng)險敏感性，確保監(jiān)管規(guī)則的有效性。我國的監(jiān)管實踐表明，正是始終堅持簡單有效的監(jiān)管要求和原則，采用簡單、透明、管用的監(jiān)管指標和規(guī)則，促進銀行業(yè)不斷強化了風(fēng)險抵御能力。因此，逐步減少對模型和計量技術(shù)的過度依賴，構(gòu)建簡單有效的監(jiān)管規(guī)則體系很有必要。銀監(jiān)會將繼續(xù)積極參與國際金融監(jiān)管改革和國際監(jiān)管標準的制定工作，結(jié)合我國具體國情，加強監(jiān)管規(guī)則梳理整合，充實與宏觀審慎相關(guān)的監(jiān)管政策，構(gòu)建簡明清晰、宏觀審慎與微觀審慎有機結(jié)合的監(jiān)管政策框架。

　　第五，強化監(jiān)管能力建設(shè)，提高監(jiān)管有效性。深化銀行業(yè)改革開放對監(jiān)管能力建設(shè)提出了更高要求，應(yīng)大力推動監(jiān)管治理體系和監(jiān)管能力建設(shè)。一是優(yōu)化市場準入，簡政放權(quán)，還權(quán)于市場，讓權(quán)于社會，放權(quán)于基層，繼續(xù)推進市場準入工作科學(xué)化、標準化和規(guī)范化。二是優(yōu)化分類監(jiān)管，引導(dǎo)各類銀行業(yè)金融機構(gòu)合理定位、科學(xué)布局，實現(xiàn)特色化發(fā)展、差異化競爭。三是進一步改進監(jiān)管方式。強化市場準入、非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場檢查之間的相互銜接，提高非現(xiàn)場監(jiān)管的有效性，完善以法人和風(fēng)險為導(dǎo)向的現(xiàn)場檢查體系，健全監(jiān)管政策和監(jiān)管實踐之間的傳導(dǎo)機制。加強對區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險的分析評估和監(jiān)測預(yù)警，及早采取應(yīng)對措施。四是加強監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部組織機制建設(shè)，促進監(jiān)管資源集成和信息共享，建立監(jiān)管專業(yè)化支持團隊，完善監(jiān)管質(zhì)量評價與激勵機制，增加監(jiān)管透明度，不斷提高銀行監(jiān)管的專業(yè)性、權(quán)威性和有效性。■尚福林 作者系中國銀監(jiān)會主席