監管存在治理缺陷？

《國企》：外媒稱地方政府不愿意對國企監管，監管本身存在內部治理缺陷，您對此怎么看？

夏光：不能說對國企的監管本身存在內部治理缺陷。當下確實存在地方保護主義。大型企業在當地是支柱性的企業，為保證稅收和GDP，一些地方在無法做到經濟與環保兼顧的時候，就以犧牲環境為代價保經濟效益，袒護企業的污染行為，這不分企業性質，不僅僅包括國企。這也并非說明地方政府鼓勵企業去污染，畢竟污染了當地環境政府也不好與百姓交代。我們在很多地方的調研中了解到，很多地方政府對企業的環保要求還是比較嚴格的，態度還是比較誠懇的，至少不會放任企業污染環境，而且對待企業的態度是一致的。比如紫金礦業，當地政府也多次督促企業保護環境，為此也投入不少資金。像外媒所說的“政府不愿意監管國企”的情況不是沒有，但不是普遍的。很多地方政府會列出環境監管重點企業，其中很大一部分企業是國企。并非因為是國企政府就可以不列入主要監管，只要是對環境影響大的都會專門重點關注，甚至有的政府要求當地的大型國企做得更好，這也是國企的帶頭責任。

馬軍：中國的環境監管薄弱是普遍存在的，對于國企更加突出：國企的級別甚至都高于地方環保部門，有些無從管起；環保處罰金額有上限，額度定得很低，對于國企而言屬于九牛一毛，沒有震懾作用；對于小型企業的環境訴訟還可能，對于大型國企的環境訴訟幾乎不可能；整個社會的監督存在欠缺，國企的影響力非常強，相關的監督報道也時時夭折。這些原因都不利于促進國企環保做得更好。

劉琳：在國企環保監管方面確實遇到很多難題。第一，對當地企業進行處罰的是縣級環保部門，級別很低，一些國企的行政級別遠高于當地環保局，缺乏執法自信和獨立執法的空間。第二，地方區域內的環境質量責任部門是當地政府，環保局是同級政府的職能部門；環境執法監督也是當地環保局。這就造成了自己監督自己的局面，根本不能得到有效執行。第三，環保部門只有對違法企業限期治理的建議權，并沒有決定權。所以，要想真正糾正違法行為需要當地政府綜合經濟發展、就業情況、環境違法程度等綜合評估后才能決定，致使環保部門根本無法行使監督權。

宋國君：環保監管中對國企出現偏袒的情況是存在的。計劃經濟時，中央政府、地方政府和企業利益是一致的。進入市場經濟后，三者之間的利益出現了不一致，我們的管理又沒有及時創新，就會出現這樣的問題。以排污收費為例，與西方國家相比我國的費率很低，但事實上連這個費率的執行有些地方政府都失靈。

《國企》：近年來，吉林石化、川化、紫金礦業、山西天脊集團等國企污染事故頻出，外媒歸因為監管缺陷。一直以來國企污染事故頻發的原因是什么？

夏光：原因很多。

第一，國有企業在發展過程中出現事故是難免的，這與經濟體系的生命周期有關。比如投產的設備在前20年比較好，但是到后面跑冒滴漏的風險就會變大。這是規律，并不能說是企業自身主觀意愿。我們國家經濟體系的發展本身就存在很大的環保風險，這不是一個企業的問題，所以才要轉變經濟發展方式，努力加快產業轉型升級。

第二，事故發生的偶然性因素很大。出現污染的企業必然有責任，比如設備老化、領導不是非常重視、平時的日常管理存在紕漏等等。要界定是主觀故意還是很多偶然性所造成的，不很容易判斷。

第三，對于所有企業而言，環保標準低也是原因之一。我國經濟30多年來快速發展，處于工業化中期的經濟階段，技術水平、管理水平、研發能力等方面都達不到國際先進水平，屬于比較粗放的發展。我們不能跳過這個階段而去要求發達國家那樣高的環保標準，這樣企業會死掉，經濟增長、就業問題就無法解決。這實際是在經濟發展階段下所達成的較低水平的平衡，但是長久來看是不行的，所以一定要轉變經濟發展方式。其中最重要的一條就是提高環境違法成本，十八大也提到了要實行最嚴格的環保制度。近幾年我們也看到，環境作為門檻性要求已經越來越高，環境影響評價環節就砍掉了很多不符合環保要求的項目。環保排放標準更嚴，節能減排的約束性指標在提高，社會和媒體的廣泛關注，這些越來越強的外部約束給企業增添了更多的環境成本和壓力。

劉琳：第一，有些國企的出發點和落腳點依然更看重利潤增長，看重短期的經濟利潤，而不是社會責任。

第二，違法成本極低。我國的環境基本法于1989年實施，隨著經濟高速發展，企業對于外界環境的適應，這一部法律早已無法預見和適用。各單行法律，除了水污染防治法外，其余法律十年沒有任何變動。十年前的違法處罰力度很小，造成了違法成本遠遠低于違法收益的局面，實力雄厚的國企可以有恃無恐。比如《水污染防治法實施細則》中規定：向水體排放含病原體的污水的處5萬元以下的罰款；向地表水體排放油類、酸液、堿液、劇毒廢液的處2萬元以下的罰款；向水體排放、傾倒工業廢渣、城市垃圾和其他廢棄物的處10萬元以下的罰款等等。

第三，行政復議和行政訴訟的權力尋租。一旦國企被處以較為嚴重的行政處罰，如責令限期治理等，國企可以通過其強大的政治影響力和領導的人脈優勢影響上級環保部門或同級人民政府，甚至是法院，將不利的行政處罰予以撤銷，或者降低處罰標準。

宋國君：首先，環保管理水平存在問題，停留在計劃經濟時代，認為只是上設備就好，沒有具體的規章制度和專業的人才管理。其次，市場激勵不夠。如果環保技術可以轉讓，也可以為企業帶來利潤，那么企業就會投資環保。